Binance - Cryptocurrency Exchange for Bitcoin, Ethereum【法例辨析】检察机关就行政机关不作为提起公益诉讼可同时请求确认违法和履行职责

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　　被告具有对长江河道内堆放建筑垃圾的违法行为根据实际情况进行依法查处并清理河道垃圾的法定职责。根据《中华人民共和国防洪法》第八条第三款、第二十二条第二款、第三十七条、第六十五条第一款、第六十六条，《中华人民共和国河道管理条例》第四条第二款、第二十条、第二十四条、第四十四条，《重庆市河道管理条例》第五条第二项、第十三条、第十四条、第十五条、第三十七条，《重庆市渝中区人民政府办公室关于印发重庆市渝中区城市管理局（重庆市渝中区城市管理综合行政执法局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，重庆市水利局“关于渝中区人民检察院协助调查函的复函”等规定，被告对重庆市渝中区菜园坝竹木市场附近长江河道内堆放建筑垃圾的行为具有河道巡查、纠正违法行为、依法查处违法行为、清理城镇河道垃圾行政监管职责。日起诉人再次复勘现场，发现渝中区菜园坝竹木市场附近的长江河道内堆放建筑垃圾依然存在，用于遮盖的黑色网布已经被江水冲毁，说明用质地很轻的黑色网布覆盖建筑垃圾，根本无法起到固定建筑垃圾的作用，黑色网布被冲入江中，反而污染了长江生态环境。被告对于河道建筑垃圾多年来违法堆放的事实有明确的认知，在法庭调查过程中亦表示该部分建筑垃圾的堆放由历史原因形成，难以找到有关责任人，社会公共利益多年来一直处于持续被侵害的状态。被告不应当以寻找有关责任人为理由推脱，而是应当依法积极履行职责，根据法律规定对建筑垃圾进行“”。日，被黑色网布覆盖的垃圾一直暴露在水面以上，被告至少有条件对该部分垃圾进行清理，但被告无任何依法履职行为。除去长江汛期，至本案起诉前，被告亦有一个月以上的时间进行垃圾清理。即使不能全部清除，被告至少有时间、有条件将临河陆域上部浮土、建筑垃圾清理干净。但被告未针对社会公共利益的持续受损状态开展任何有效工作，系怠于履行行政职责。最后，根据最高人民检察院发布的《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》中提出：对于一些特殊情形，行政机关主观上有整改意愿，但由于受季节气候条件等客观原因限制，导致行政机关确实不能在法定的检察建议回复期内整改完毕的，应当回复明确可能的方案如措施、计划和目标等，检察机关应对方案的可行性进行审查，若方案切实可行，则暂不提起行政公益诉讼；如在合理期限内仍未整改到位，社会公共利益持续处于受侵害状态的，则应当提起行政公益诉讼。被告主张客观原因导致未能在法定回复期内整改完毕，但被告并未在被告认为其已经通过部分措施进行履职，不属于怠于履行法定职责的辩解不能成立。对行政机关不依法履行法定职责的判断和认定，应以法律规定的行政机关法定职责为依据，对照行政机关的执法权力清单和责任清单，以是否全面运用或者穷尽法律法规和规范性文件规定的行政监管手段制止违法行为，国家利益或者社会公共利益是否得到了有效保护为标准。行政机关虽然采取了部分措施，但未依法全面运用或者穷尽行政监管手段，社会公共利益受侵害状态没有得到有效纠正的，应认定行政机关不依法全面履职。至本案起诉前，长江河道内的建筑垃圾始终未得到清理，社会公共利益没有得到有效保护，应当认定被告怠于履行法定职责。综上，起诉人为了督促被告依法履行法定监管职责，恢复受损的公共利益（即行洪安全和生态修复），根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第

　　被告渝中区城管局辩称：1.被告作为案涉河段监督管理机关，一直以来积极履行职责，在渝中区委、区政府的领导下，全面推行河长制工作，成立了重庆市渝中区河长办公室，建立了包括河长会议制度、联动工作制度、考核问责制度等多项工作制度，不断加强河道监督管理工作。为在2020年实现河畅、水清、坡绿、岸美等生态工作目标，2017年4月，在区委、区政府的领导下，针对渝中区河道管理，全面推行河长制工作，并在被告单位设立了区河长办公室。河长制工作执行以来，被告积极推进河长制各项工作，自河长办公室成立以后，建立了包括河长会议制度、联动工作制度、考核问责制度、信息共享与发布制度等在内的7项工作制度，并不断加强对河道的监督管理工作。2.被告自收到原告的《检察建议书》之后，通过加大巡查监管力度，对相关责任主体采取相应措施等方式，进一步加大所涉及的监督管理工作。且事实上截止本案起诉前，《检察建议书》中提及的问题绝大部分已经落实并解决，仅剩的关于菜园坝竹木市场长江河道内堆放的垃圾也在积极进行清理整治，不存在怠于履行监管职责的情形。（1）被告积极开展对菜园坝水果市场、竹木市场、长滨路滨江公园监督管理工作，对堆放的垃圾进行了清理整治，且取得较为明显的效果。自被告收到渝中检行公建［2018］4号《检察建议书》后，被告就重庆市渝中区菜园坝水果市场、竹木市场附近及长滨路滨江公园长江河道（以下分别简称为“水果市场河道”“竹木市场河道”及“滨江公园河道”）进一步加大了监督管理工作，对相关责任主体采取措施，清理了大量堆放的垃圾。自被告收到《检察建议书》后，立即派出工作人员前往现场落实情况，随后以河长办公室的名义立即向包括本案所涉河段在内的街道办事处、渝中区建交委，发出了限期整改通知及督办通知。会同相关单位对所涉河段进行维护、清理、绿化等工作：清理暴露生活垃圾、建筑垃圾；清除在江边河道栽种的农作物、养殖物以及生活污水排放点；张贴《关于加强菜园坝竹木市场沿江河岸管理的告示》；设置值班岗亭，安装伸缩门，并安排人员24小时值守，全面监控进出河道人员，建立预警系统；加强河道巡查工作等。同时，对重庆雾都实业总公司和重庆半岛砂石开采公司相关责任单位作出了相应的行政处罚，已责令其分别清理所堆放的竹木物料和砂石。被告已开展了上述多项工作，且成果明显，起诉人在起诉书中也提及经其复勘，水果市场和滨江公园河道内大面积堆放的垃圾已经被清理。2.起诉书中所提及的菜园坝竹木市场附近长江河道内堆放的建筑垃圾，实际上被告已积极采取措施进行清理整治，之所以如起诉人所称未能在起诉前完成全部清理整治工作，一是基于该部分建筑垃圾形成时间较长；二是难以确认责任主体；三是清理工作结合所涉流域汛期、三峡蓄水给施工带来的安全隐患等客观原因，需科学安排，逐项推进清除垃圾、平整地面、绿化养护等工作，并非被告怠于履行监管职责。（1）该部分建筑垃圾形成时间久远，责任主体难以确定。根据《重庆市河道管理条例》第二十一条的规定，河道管理范围内人为形成阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由区县（自治县）防汛指挥机构责令限期自行清除；逾期不清除的，由区县（自治县）防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担，本案中，该部分建筑垃圾形成具有历史原因，已经难以找到责任主体。（2）被告基于监管机关的主体身份，为在2020年实现渝中区河畅、水清、坡绿、岸美等生态工作目标，该部分建筑垃圾在本案起诉前已经在进行清理整治中。早在本案起诉前，被告已经督促菜园坝街道办事处对竹木市场附近的河道边设立了值班岗亭、安装了电动伸缩门，安排人员24小时值守河道，严格把关进出河道边人员，且投入专项经费，用于落实绿化改造工程。2018年8月13日，菜园坝街道办事处会议讨论竹木市场工程建设相关事宜，经被告初步预算专项整治经费和工作经费，2018年9月17日，《区河长办主任办公例会会议纪要》已同意划拨中央资金20万元，用于菜园坝街道竹木市场河道周边环境整治。菜园坝街道已通过招标项目，确定了改造工程承包人，并于2018年11月15日签订了《菜园坝竹木市场江边绿化改造工程》协议，改造工程包括：整治绿化用地，苗木栽植，制作可移动栏杆，建筑垃圾运转，完工清洁验收等内容。（3）该部分建筑垃圾分布在河道边及河道内，体量较大，清理工作需充分考虑汛期、三峡蓄水等水文因素的影响，不能为求快而忽略治理工作的科学推进。鉴于竹木市场河道边及河道内所堆积的建筑垃圾系经填埋的建筑弃渣，而周边长江流域的汛期（5月1日至9月30日）和三峡水库蓄水期（9月30日至次年3月上旬），导致江水水位较高，加之2018年汛期延至10月31日，被告重点考虑了水文因素的影响后，为避免项目施工影响汛期河道泄洪能力，进而危及航运通行、沿岸人民生命财产安全及项目自身施工安全，且水下开挖可能对河水产生二次污染等情况，故一直未贸然安排大型施工设备进入该场地，甚至截至目前，客观上仍非清理河道内建筑垃圾的最佳时期。基于此，被告在前期先将河道周边未被淹没的建筑垃圾用黑色遮阳布加以固定覆盖，虽不能立即全部清除全部建筑垃圾，但确为基于客观水位原因，避免二次污染及施工安全影响的方案。3.渝中区两江四岸生态环境维护系被告职责所系，但被告也认为，生态环境的恢复治理应当是在科学的方案下的长期工作，绝非单一的以某一时点的结果论。本案从最初起诉人在《检察建议书》中提及的重庆市渝中区菜园坝竹木市场和水果市场附近及长滨路滨江公园长江河道所堆放的大量垃圾，到目前除竹木市场附近河道内堆放的建筑垃圾尚在清理过程中，其余垃圾已清理完毕。在这期间，被告做了大量工作，实际上是为彻底整治案涉河段周边垃圾清理、绿化环境等一系列问题，若以建筑垃圾尚未清理完毕为由便判定被告“怠于行使监管职责”，与事实不符，且该判定的作出对行政机关履行生态环境维护的职责而言，无疑确认了“快”为第一标准，忽略了科学治理所要求的“又好又快好为先”的科学发展理念。4.实际上，从诉前到本案审理期间，整治清理实施工作一直在持续进行。被告积极履行行政监管职责，不存在怠于履行监管职责的情形，现被告正在采取相应措施，以科学推进清理整治和综合治理河道的各项工作。请求贵院依法驳回原告关于确认怠于履行行政监管职责违法的诉讼请求。就尚未清理完毕的建筑垃圾，被告也将尽可能加快综合治理工作的节奏。5.根据法律及司法解释的规定，本案起诉人既请求确认违法，又请求判令被告继续履行职责，诉讼请求不明确，应当驳回起诉。

　　渝中区城管局以13－17号证据证明其会同街道和区河长办公室迅速开展前期大量工作，包括：清理暴露生活垃圾、建筑垃圾，清理在江边河道栽种的农作物、养殖物以及生活污水排放点，张贴告示，设置值班岗亭安排人员值守，安装伸缩门，全面监控进出河道人员，以及河道巡查记录等。同时，对相关责任单位重庆雾都实业总公司和重庆半岛砂石开采有限公司作出了相应行政处罚，已责令其分别清理了所堆放的竹木物料和砂石，被告城管局已开展的上述工作成果显著。

　　经庭审质证，渝中区城管局对渝中区检察院提交的1－4号证据无异议；对5号、6号证据的真实性无异议，证明目的有异议；对7号、8号证据有异议，不明白鉴定基础资料的收集情况；对9－11号证据无异议；对12－15号证据的真实性无异议，证明目的有异议。渝中区检察院对渝中区城管局提交的1－26号证据的真实性和合法性没有异议，对关联性有异议，达不到其证明目的；对27号证据无异议；对28－32号证据有异议，认为证据收集程序不合法，属被告在诉讼过程中收集的证据，不能用于证实被告未清理建筑垃圾具有科学合理性。

　　本院对上述证据认证如下：渝中区检察院提交的1－4号证据证明被告的职责；5－6号证据证明起诉人发出检察建议之前涉案河道建筑垃圾的客观情况，客观、真实，与本案具有关联性；7－8号证据系具有相应资质的机构作出的关于河道建筑垃圾对生态环境、防洪安全的影响，客观、真实，与本案具有关联性；9－11号证据证明起诉人依法履行诉前程序；12－15号证据证明被告向起诉人书面回复后，被告开展回访时涉案河道建筑垃圾的客观情况，客观、真实，与本案具有关联性。渝中区城管局提交的1－12号证据证明渝中区河长制相关工作制度及开展的相关工作，能证明被告履行河道监管综合职责的情况，与本案具有关联性；13－17号、27号证据证明被告就河道垃圾清理问题所作的相关工作，与本案具有关联性；18－20号证据证明涉案河道建筑垃圾清理需要考虑水文汛期等诸多安全因素，与本案具有关联性；21－26号、28－30号证据证明涉案建筑垃圾所在河道综合治理情况，与本案具有关联性；31－32号证据证明被告开展综合治理工作需要履行的工作流程。被告举示的28－32号证据不是被告在诉讼过程中，自行向本案起诉人、证人收集的证据；其中28－30号证据系客观上被告在本案证据交换后、庭审前才得到的证据，31－32号证据系被告对起诉人在证据交换环节意见的回应，并未违反证据收集程序。综上，双方提交的证据真实、合法、与本案具有关联性，作为本案定案根据。

　　经审理查明，2018年3月，起诉人在履行职责中发现，重庆市渝中区菜园坝竹木市场附近长江河道内堆放建筑垃圾，造成长江行洪安全受到影响，河滩地生态环境受到破坏。2018年3月30日，起诉人向渝中区城管局发出渝中检行公建〔2018〕4号检察建议，建议：“渝中区城管局依法履行职责，对本市渝中区河道管理范围内堆放的垃圾进行及时清理和实行常态监管，保障行洪排涝安全，保护河道的生态环境。同时要求渝中区城管局于收到检察建议书后两个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复起诉人。”2018年4月25日，被告渝中区城管局向起诉人作出书面回复称：“其收到起诉人的检察建议后，针对长江河道管理范围内有大面积垃圾等问题，会同菜园坝街道，对沿江环境进行综合整治。通过整治，全面清除了江边垃圾，河道面貌焕然一新。下一步，将会同菜园坝街道执法大队加强江边巡查，派执法队员定点值守，及时发现和处置随意乱倒垃圾行为。同时加强江边保洁力量，及时做好河道岸边日常清扫保洁工作。”2018年5月29日、6月4日，起诉人到现场复勘，发现渝中区菜园坝水果市场附近的长江河道内和长滨路滨江公园长江河道内大面积堆放的垃圾虽已清理，但是渝中区菜园坝竹木市场附近的长江河道内堆放的建筑垃圾仍然存在并用黑色网布覆盖。2018年9月5日、9月14日，起诉人再次复勘现场，发现渝中区菜园坝竹木市场附近的长江河道内堆放的建筑垃圾仍然存在，部分黑色网布被江水毁坏。2018年11月28日，起诉人向本院提起行政公益诉讼。

　　2018年9月27日，西南大学司法鉴定所出具《司法鉴定意见书》，载明：建筑垃圾堆放对河滩地生态环境的最大损害是对河岸带的破坏，导致区域丰富的湿生植被严重受损。河岸带及其湿生植被在河流生态系统中承担着十分重要的功能。经评估，渝中区菜园坝竹木市场附近的长江河漫滩湿生植被区域被建筑垃圾占用各项损失约为25268.0元／年。2018年10月，重庆西科水运工程咨询中心出具《关于〈重庆市渝中区菜园坝长江河道建筑垃圾行洪影响〉的咨询意见》，载明：渝中区菜园坝竹木市场附近的长江河道内堆放的建筑垃圾占据河道行洪断面，并引起局部水位雍高及流速变化，对河道行洪安全造成一定影响。

　　另查明，渝中区菜园坝竹木市场在百年一遇洪水位194.3米以下，属于渝中区河道管理范围。根据渝中府办〔2017〕174号《重庆市渝中区人民政府办公室关于印发重庆市渝中区城市管理局（重庆市渝中区城市管理综合行政执法局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，渝中区防汛、水务管理工作系渝中区城管局的主要职责。2018年6月14日，渝中区城管局向渝中区检察院书面回函，表示渝中区河道水行政管理的水行政职能部门为渝中区城管局。渝中区菜园坝竹木市场附近的长江河道内堆放的建筑垃圾主要为多年历史遗留、体量较大，难以找到责任主体。

　　2017年4月以来，渝中区全面推行河长制并建立了与河道管理相关的各项工作制度，区河长办公室设在被告单位。2018年4月9日，渝中区河长办公室向菜园坝街道办事处发出《关于河道管理内相关问题限期整改的通知》，指出其辖区河道管理范围内存在的包括河岸建筑垃圾等问题需限期进行整改。2018年4月－12月，河长巡查多次发现菜园坝竹木市场附近存在建筑垃圾的问题，并要求菜园坝街道及时清除整治。2018年4月以来，被告按照河长制等相关工作安排，联合菜园坝街道办事处等相关主体开展了河道巡查、清理河道暴露的建筑垃圾、张贴关于加强菜园坝竹木市场沿江河岸管理的告示、设置值班岗亭及电动门并安排人员值守等河道监管工作。其中，2018年5月底清理建筑垃圾施工工作进入防汛阶段，考虑到行洪和施工安全，在暂停施工后，于10月底重新启动了建筑垃圾清理工作。2018年11月15日，菜园坝街道办事处与重庆冠京建筑工程有限责任公司签订《菜园坝竹木市场江边绿化改造工程》，载明：工程地点为菜园坝竹木市场；工程范围包括建筑垃圾转运等；工期在2019年枯水期开工，工期为40天。起诉人向被告发出检察建议两个月后至今，菜园坝竹木市场附近长江河道内建筑垃圾没有新增。

　　再查明，2018年渝中区防汛汛期为5月1日至10月31日24时止，汛期一般水位在175米左右；三峡水库蓄水从汛期结束至次年3月上旬，水位达到175米左右；枯水期从每年3月至5月，期间水位一般在164米至175米之间。2018年12月19日，重庆万汇注册安全工程师事务所有限公司出具《菜园坝竹木市场建筑垃圾清理工程安全风险评估报告》，载明：1.现阶段（12月－4月）虽为长江枯水期，但在三峡水库按175m运行时，枯水期（10月－次年4月）水位较天然情况下有大幅升高，部分建筑垃圾将没于水下，挖掘机械难以到临水一侧展开作业，对建筑垃圾清理作业不利。2.三峡水库消落期，特别是消落末期至汛期来临前这段时间（4月至6月），工程河段处水位较低，若遇长江小水年份，可采用工程成本较小的陆上施工方式，且挖掘机械可到临水一侧进行作业，同时，工程河段每年脱离库区回水影响的时间略有差异，若遭遇提前脱离回水影响且上游来流较小时，工程河段水位会更低，更有利于挖掘机械的作业。3.菜园坝竹木市场河段防洪能力低于重庆主城河段防洪标准，该河段建筑垃圾占了一定河道断面，在洪水条件下，会占一定的河道过水面积，可能成为河道行洪安全的影响因素之一，建议在下个汛期来临前完成对该河段建筑垃圾的清理工作。

　　2018年12月3日，重庆市人民政府办公厅印发《重庆市主城区“两江四岸”治理提升实施方案》。2019年1月4日，水利部长江水利委员会作出长许可〔2019〕3号《关于重庆市渝中区菜园坝段环境综合整治工程（兜子背至菜园坝大桥）洪水影响评价的行政许可决定》，同意重庆渝中国有资产经营管理有限公司在长江左岸菜园坝段建设重庆市渝中区菜园坝段环境综合整治工程（兜子背至菜园坝大桥）及《重庆市渝中区菜园坝段环境综合整治工程（兜子背至菜园坝大桥）涉河建设方案（报批稿）》推荐的拟建工程涉河建设方案。

　　《重庆市河道管理条例》第五条第二款规定，区县（自治县）水行政主管部门负责本行政区域内河道的统一管理工作；第十三条规定，市、区县（自治县）市政部门应当按照规定做好城镇河道垃圾的清理，保持河道整洁。根据渝中区人民政府办公室的文件、渝中区机构编制委员会办公室的复函及渝中区城管局的复函，渝中区城市管理局（渝中区城市管理综合行政执法局）系承担渝中区河道水行政管理的主管部门，应当依法全面履行行政监管职责，督促责任主体清理渝中区菜园坝竹木市场附近长江河道内堆放的建筑垃圾，并在责任主体未按期整改的情况下，根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条、《中华人民共和国水法》第六十五条第一款、《中华人民共和国行政强制法》第五十二条的规定，依法实施代履行。

　　本案争议焦点为：被告是否构成行政不作为。行政不作为是指行政主体有实施行政行为的职责，应当履行而不履行法定职责的状态。“不履行”是一个总括性的概念，包括“拒绝履行”“实际未履行”“不完全履行”等形态。行政机关履行法定职责，应当遵循全面履行的原则。本案中，从起诉人发出检察建议后两个月内及之后被告的履职情况看，被告在接到起诉人发出的检察建议后，依托河长制等完善了工作机制、整改了部分问题、加强了执法力度，对河道垃圾进行了清理，涉案长江河道内没有新增建筑垃圾。但从起诉人收到被告的书面回复后到现场复勘所发现的情况看，渝中区菜园坝竹木市场附近的长江河道内堆放的建筑垃圾未全面清除，与被告书面回复的内容并不完全相符。被告在涉案建筑垃圾的清理工作上有所懈怠，属不完全履行法定职责的情形，已构成行政不作为。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。本案中，案涉建筑垃圾至今仍未清理完毕，被告应及时、全面履行行政监管职责，继续对涉案河道建筑垃圾进行清理，考虑到建筑垃圾的全面清理涉及垃圾的具体分布位置、数量多少、水位变化、项目审批、“两江四岸”综合治理等诸多因素，需要由被告综合权衡确定清理方案，故本院对被告的履职期限难以确定，但被告应当全面履行职责，使涉案河道建筑垃圾得到及时、有效清理。

　　关于起诉人在诉讼请求中提出确认被告怠于履行行政监管职责违法的问题。确认行政行为违法属确认诉讼，其在各类诉讼中具有基础性地位；请求行政机关履行法定职责属课以义务诉讼，其一般隐含着一个确认诉讼。即行政机关是否存在未依法履行法定职责的违法行为，是判断行政机关应否履行法定职责的事实基础和前提。从《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项“被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义，不需要判决履行的，人民法院判决确认违法。”之规定看，确认诉讼具有补充性，只有在课以义务诉讼不能提供救济的时候，确认诉讼才是必要和适当的。即在行政机关存在未依法履行法定职责违法行为的基础和前提下，判决履行没有意义，不需要判决履行的，人民法院才判决确认违法，反言之，判决履行有意义，需要判决履行的，鉴于人民法院实际上已经对行政机关存在未依法履行法定职责的违法性予以了认定，则应判决行政机关履行职责，没有必要再判决确认行政机关违法。故在被告未依法履行法定职责的情况下，“确认违法”的诉讼请求可以被“履行职责”的诉讼请求合并和吸收。本案中，起诉人提起公益诉讼的目的在于督促被告履行行政监管职责，恢复受损的公共利益。本院一旦依法判决被告及时履行法定职责，起诉人的诉讼目的即可实现。